Fusão de municípios: a promessa de apagar cidades do mapa esbarra no plebiscito

É a proposta mais ambiciosa e a mais detalhada: lista cinco medidas, entre elas um Marco Legal da Consolidação Municipal e uma nova lei para o Fundo de Participação dos Municípios. O plano afirma que “A consolidação não será imposição de Brasília sobre o território.” Mas não menciona plebiscito, que a Constituição exige para qualquer fusão, nem o papel das assembleias estaduais, que são quem aprova a lei de fusão.

A ideia é a mesma de Renan, mas em versão mais branda: fala em estimular, e não em impor, e não traz meta de número de municípios, critério de corte, custo nem prazo. Também não menciona plebiscito.

O plano não fala em fundir ou extinguir municípios. O detalhe é que a proposta mais conhecida de extinção de cidades pequenas, a PEC 188/2019, foi apresentada pelo líder do governo Jair Bolsonaro no Senado, como parte do pacote do ministro Paulo Guedes. O plano do filho não a retoma.

Vai na direção oposta à de Renan e Zema: em vez de reduzir o número de prefeituras, quer dar mais dinheiro a elas. Não fala em fusão.

O plano não fala em fusão nem em extinção de municípios. A solução que aparece para cidades pequenas é o consórcio, a parceria entre prefeituras para dividir um serviço. No capítulo de turismo, diz que “Consórcios permitirão que pequenos municípios compartilhem promoção, sinalização, calendários e serviços” (p. 97).

O plano não fala em fusão nem em extinção de municípios. A única menção a arranjos entre cidades está no capítulo ambiental, que defende “arranjos regionais de planejamento e governança, envolvendo União, estados, municípios, consórcios públicos” (p. 71).

O salto maior veio depois da Constituição de 1988, que deixou a criação de municípios a cargo de leis estaduais. Entre 1991 e 2000, segundo o IBGE, 1.016 municípios foram emancipados, um aumento de 18% em nove anos. Para cada novo município nasciam uma prefeitura, uma câmara de vereadores e uma nova cota do Fundo de Participação dos Municípios, dividida com todos os outros do mesmo estado.

Em 1996, a Emenda Constitucional 15 fechou a porteira: passou a exigir uma lei complementar federal definindo o período em que cidades podem ser criadas, fundidas ou divididas. Essa lei não veio, e o que aconteceu depois foi uma sequência de remendos:

• 2007: o STF julgou inconstitucional a lei que criou Luís Eduardo Magalhães (BA), sem anular o município de imediato, e, no mesmo dia, deu 18 meses ao Congresso para fazer a lei que faltava.
• 2008: em vez da lei, o Congresso aprovou a Emenda Constitucional 57, que validou os municípios criados até o fim de 2006.
• 2013 e 2014: a presidente Dilma Rousseff vetou dois projetos que regulamentavam a criação de municípios, citando o risco de uma nova explosão de prefeituras e de despesas. Os vetos foram mantidos.
• 2025: o STF concluiu, por maioria, que não havia omissão do Congresso a ser corrigida.
• 2026: foi sancionada a Lei Complementar 230, que regula só um caso: a transferência de parte de um município para o vizinho. Ela proíbe criar município novo e não trata de fusão de municípios inteiros.

O número usado de 2013 a 2024 era 5.570, que incluía o Distrito Federal e o distrito de Fernando de Noronha. Com Boa Esperança do Norte, em Mato Grosso, instalado em janeiro de 2025, o país passou a ter 5.569 municípios, ou 5.571 unidades nessa mesma conta.

Traduzindo para o que interessa aqui: fundir municípios exige quatro coisas. Uma lei do estado, e não do governo federal. Uma lei complementar federal dizendo em que período isso pode ser feito, que continua sem existir para fusões. Um estudo de viabilidade publicado antes. E um plebiscito com a população de todos os municípios envolvidos.

Na prática, um presidente não tem caneta para fundir cidades. Pode propor a lei complementar que falta, oferecer dinheiro para quem quiser se unir, como sugere Zema, ou tentar mudar a própria Constituição, como fez a PEC 188/2019, que precisaria de três quintos dos votos na Câmara e no Senado, em dois turnos. O plano de Renan diz que “a lei complementar exigida nunca foi editada”, o que ficou parcialmente desatualizado com a lei de 2026, que resolveu o desmembramento e deixou a fusão de fora.

Em novembro de 2019, o líder do governo Bolsonaro no Senado, Fernando Bezerra Coelho, apresentou a PEC 188, parte do pacote do Pacto Federativo. A regra era direta: municípios com até 5 mil habitantes teriam de provar que os impostos municipais (IPTU, ISS e ITBI) somavam pelo menos 10% da receita. Quem não conseguisse seria incorporado a um vizinho a partir de 2025.

É esse o critério que o plano de Renan diz querer retomar. A diferença é a escala: a PEC mirava só os municípios de até 5 mil habitantes, e o plano da Missão fala em chegar a cerca de 1.656 municípios no país inteiro.

O capítulo de Renan Santos sobre o tema traz vários números. Conferi os principais:

O caso mais favorável que encontrei é o de Israel, onde um estudo de 2012 apontou queda de cerca de 9% no gasto municipal sem piora dos serviços. As revisões que reúnem vários países chegam a outra conclusão: segundo o balanço de Brian Dollery e colegas, de 2020, o peso da evidência indica que as fusões não entregaram o que prometiam. O padrão que se repete é o de economia administrativa menor que a esperada e alguma perda de participação dos moradores.

Um dado do Brasil ajuda a pôr o debate em perspectiva: a parceria entre prefeituras já é comum. Segundo mapeamento da Confederação Nacional de Municípios de 2023, 723 consórcios públicos estavam ativos, e 85,9% dos municípios participavam de pelo menos um.

• Quem decide. Pela Constituição, a fusão é feita por lei estadual, com plebiscito. Um programa federal pode induzir, com dinheiro ou regras de repasse, mas não substituir os estados e a população.
• A lei que falta. A lei complementar federal que define o período para fusões continua sem existir. As emancipações feitas depois de 1996 sem essa lei acabaram questionadas no STF.
• O dinheiro. Fundir municípios muda a divisão do FPM. A CNM estimou, em 2019, perda de R$ 7 bilhões por ano para os municípios atingidos por fusões e extinções. O plano de Renan promete uma transição para evitar perda imediata, sem dizer por quanto tempo nem quanto custaria.
• A representação. Cada município extinto perde prefeito e câmara própria. As antigas sedes virariam distritos ou subprefeituras, que não têm eleição própria.
• A economia prometida. A experiência de outros países mostra ganhos menores que os anunciados, o que não quer dizer que não existam ganhos em serviços como saúde e educação, onde a escala pesa.

O Brasil criou mais de mil municípios em uma década e passou as três seguintes sem conseguir fazer a lei que o próprio Congresso exigiu para pôr ordem nisso. É difícil defender que o mapa atual seja resultado de planejamento, e é difícil não ver que parte dessas cidades nasceu mais para ganhar prefeitura, câmara e cota de repasse do que por necessidade de quem mora nela.

Mas o diagnóstico certo não torna a solução simples. Renan Santos oferece a reforma mais ousada da eleição e trata como programa federal algo que a Constituição entrega aos estados e ao voto de cada comunidade, sem dizer como conduziria a consulta à população de milhares de municípios. Zema aponta na mesma direção com menos ambição e menos detalhe. Os outros quatro não tocam no assunto. Para quem vota, a pergunta a fazer aos dois primeiros é simples: e se a população disser não?